Siden høyden av Den kalde krigen, gjennom krig og fred på Balkan, et gjenforent Europa og vår tids dramatiske konflikt i Ukraina, har OSSE vært en unik arena for diskusjon og problemløsning innen europeisk sikkerhetspolitikk. Organisasjonens nytteverdi må bedømmes ikke bare ut i fra konfliktene den har bidratt til å løse, men også all den fred og fremgang den har bevart for oss.
Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE) vil for mange være mindre kjent enn andre mellomstatlige samarbeid som FN, EU og NATO. Med sine 57 medlemsland er faktisk OSSE verdens største regionale sikkerhetsorganisasjon, og en viktig del av norsk utenrikspolitikk. Organisasjonen har i 45 år arbeidet for å utvikle og bevare menneskerettigheter, demokrati, samarbeid innen forsvar og økonomiske interesser blant europeiske stater og allierte på tvers av Atlanterhavet.
Til forskjell fra militæralliansen NATO er OSSE et bredere forum for dialog og samarbeid også forbi det rent militære. Mye av det mest håndfaste og effektfulle arbeidet til OSSE foregår ute i lokale “sendelag” og oppdrag over hele Europa og Sentral-Asia. Sendelagene driver med fredsbevarende og kapasitetsbyggende arbeid på bakkenivå der hvor det er eller har vært konflikt, eller hvor det er andre behov for samfunnsutvikling. Eksperter jobber med lokale myndigheter og sivilsamfunn for å styrke blant annet frie valg, demokrati og ytringsfrihet. OSSE er et sted hvor små stater som Norge møter stormakter som USA og Russland i samme rom og diskuterer både prinsipper og spesifikke hendelser i europeisk sikkerhetspolitikk. Dette er en av grunnene til at OSSE og Norges medlemskap fortsetter å være viktig i dag, selv om organisasjonen av ulike grunner sliter med å være den drivkraften mange skulle ønske.
I realiteten er det vanskelig å sørge for fremgang uansett hvor godt man mener det.
For OSSE har sine begrensninger og utfordringer. Hovedsetet og det politiske sentrum til organisasjonen ligger i Wien i det gamle keiserpalasset Hofburg. Dette gir i seg selv et treffende og poetisk bilde av hvordan mange i dag oppfatter organisasjonen – en storslagen fasade med høye idealer, men på innsiden er det slitasje og ubevegelighet. Her møtes ministere, diplomater og eksperter fra hele Europa hver uke for å løse en mengde utfordringer mens tapetene flasser, kaffen er sur og toalettene lukter litt kloakk. For OSSE er notorisk underfinansiert til tross for at de har bredt og betydningsfullt mandat. Ved et besøk til Hofburg ser du riktignok svarte Mercedeser, dresskledde diplomater og hører mye prat om samarbeid og åpenhet. Under den idealistiske overflaten er det i virkeligheten trange kår for europeisk samarbeid, og mange stater deltar mest av gammel vane.
OSSE i 2020 er en organisasjon hvor knapt noen medlemsland syns det er verdt innsatsen og kostnaden å ta over det årlige presidentskapet. Norge kunngjorde i 2017 at vi skulle “ta sikkerhetspolitisk ansvar i Europa” ved å søke OSSE-formannskapet for 2020, men så trakk vi oss på den erklæringen og håper på et sete i FNs Sikkerhetsråd i stedet. Norge er ikke alene om å nøle med å ta lederverv i en organisasjon som OSSE, hvor det i realiteten er vanskelig å sørge for fremgang uansett hvor godt man mener det. Dynamikken blant 57 medlemmer er ikke lett å styre inn på samme retning. Medlemslandene strekker seg geografisk fra Nord-Amerika til Sentral-Asia, så for å si det mildt er de tidvis uenige om hvor viktig det er med ting som åpne valg, ytringsfrihet og likestilling. Noen er mer opptatte av å sikre økonomisk fremgang og beskytte eget land og kultur. Enkelte medlemmer stikker stadig kjepper i hjulene for OSSE sitt arbeid på områder som menneskerettigheter og nedrustning. Eksisterende konflikter mellom medlemsland er i stor grad “frosne” – de viser ingen tegn til å finne en løsning.
OSSEs øverste organ, Det faste råd, er et politisk forum som har endt opp mer eller mindre uten seriøs handlekraft. Det kan man observere av hvor få betydningsfulle vedtak som kommer ut av organisasjonen. Hvis medlemmene først blir enige om en erklæring eller en felles forpliktelse, er gjerne tiltakene og de språklige formuleringene så vage at ingen medlemsland trenger føle seg tvunget til å gjøre noe som helst.
Det kan synes som at jo viktigere saken er, jo større er sannsynligheten for at OSSE ikke kan gjøre annet enn å diskutere.
Beslutninger i OSSE krever nemlig konsensus. Det er ikke nok med et flertall, alle må være enige. Da er det svært vanskelig å få til store avgjørelser eller endringer, særlig på et område så sensitivt for nasjonalstaten som sikkerhets- og utenrikspolitikk. Selv i de viktigste saker er det nok at ett eneste medlemsland setter ned foten, så stopper alle gode forsøk. Hvert av de 57 medlemslandene har sine nasjonale interesser å beskytte, og da er det et utall grunner til at felles politikk blokkeres eller vannes ut til det ineffektive. Det skjer selv i de mest prekære saker, enten det gjelder tiltak i forbindelse med OSSE sin innsats for å overvåke situasjonen i Ukraina, eller for å vedta felles forpliktelser til å beskytte journalister mot sensur og forfølgelse. Slike spørsmål ligger i kjernen av OSSEs mandat. I realiteten har organisasjonen liten eller ingen makt til å tvinge frem endring i medlemslandene. Det kan synes som at jo viktigere saken er, jo større er sannsynligheten for at OSSE ikke kan gjøre annet enn å diskutere.
Regjeringen: Les om hva Norge prioriterer i OSSE(ekstern lenke)
Med få resultater å vise til i nyere tid kan det være nærliggende å spørre seg hva slags nytte vi egentlig har av OSSE? De fleste vil være prinsipielt enige i at vi bør jobbe for å løse konflikter og fremme menneskerettigheter, men kan organisasjonen faktisk få til det? Trenger vi OSSE?
Ja. Dagens utfordringer for demokrati og konflikter i Europa er ikke et tegn på at dialog og politisk samarbeid mellom stater ikke nytter. Verden går ikke dårlig fordi organisasjoner som OSSE går dårlig, OSSE går jo først og fremst dårlig fordi verden går dårlig. Diplomatene som representerer sine land i OSSE viderefører kun politikken fra sine egne regjeringer. Dynamikken i europeisk samarbeid, eller mangelen på dynamikk, er ikke unik for denne institusjonen. Overalt rundt oss ser vi at det er store utfordringer innenfor internasjonalt samarbeid og et opprør mot “den liberale verdensorden” tuftet på felles regler og betydningen av institusjoner som nettopp OSSE. Vi ser det blant annet i debatten rundt NATOs bærekraft, i klimasaken og mangelen på nedrustning. Dagens motvilje i mange land mot forpliktende internasjonalt samarbeid henger så klart til en viss grad sammen med at folk opplever at innsatsen ikke leverer varene, men å gi opp forsøket er å ta del i en ond sirkel hvor samarbeid så klart ikke får livets rett.
Og OSSE er ikke bare prat. Den som vil se hva OSSE egentlig får utrettet bør se utenfor de fine lokalene i Wien. OSSE har hele 16 sendelag i Europa og Sentral-Asia, i tillegg til de tre uavhengige institusjonene ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights), Representative on Freedom of the Media og High Commissioner on National Minorities. Dette er viktige kontorer hvor eksperter fra alle medlemsland jobber hver eneste dag for å påvirke lokale situasjoner og bevare prinsipielle verdier der hvor det er eller har vært konflikt. Mange av disse sendelagene ligger fjernt fra land som Norge, men er ikke uviktige for oss av den grunn. I et stadig mer integrert europeisk samfunn, med felles verdier og felles utfordringer, er vi i stor grad trygge eller utrygge sammen. Innsatsen til OSSE på bakken for å bygge solide demokrati, medier, rettsvesen og sikre minoriteter mot forfølgelse i tidligere krigssoner som Balkan er med på å trygge Europa mot nye konflikter. Norge prioriterer riktig når vi fokuserer på å støtte denne innsatsen.
Et lite land som Norge er helt avhengig av at store stater føler seg forpliktet til å følge våre felles regler og normer.
OSSEs verdi må bedømmes ikke bare ut fra hvilken positiv endring organisasjonen kan få til, men også hvilke negative endringer den klarer å beskytte fellesskapet i Europa fra. For selv på områder hvor det i senere tid har vært en synlig forverring, f.eks. enkelte staters frie valg eller ytringsfrihet, har OSSE vært en aktiv pådriver for å rette søkelys og konkrete tiltak for å begrense skadeomfanget. Både sendelagene sin innsats og diplomatiske konfrontasjoner i Det faste råd har bidratt til å holde stater som Russland og Tyrkia mer ansvarlige for negativ utvikling enn de trolig ville ha vært uten medlemskap i en organisasjon som OSSE.
Å beskytte et verdifellesskap er å beskytte oss selv. Norge som et lite land er helt avhengig av at store stater føler seg moralsk og rettslig forpliktet til å følge felles regler og normer. Hvis slike systemer bryter sammen er det alltid de sterkeste som vinner frem. I en slik verden vil Norge bli fullstendig dominert av egeninteressene til mektigere land, og det vil ikke nytte å klage. Organisasjoner som OSSE har vært med på å bygge opp det regelbaserte internasjonale systemet som vi i Norge nyter svært godt av. Vår kontinuerlige innsats i mellomstatlige organisasjoner er med på å bevare dette systemet. Om OSSE ikke bidrar til mer enn som så, er det fortsatt verdt det. Særlig når det blåser som verst rundt oss er det i land som Norge sin aller beste interesse at vi og resten av verden fortsetter å sette oss rundt samme bord.
***
Teksten er skrevet av Ida Østvold Sveinhaug og Anders G. Haugseth, medlemmer i YATA. Synspunktene er utelukkende forfatterens og representerer ikke nødvendigvis synet til YATA Norge.
YATA besøkte OSSE og Norges faste delegasjon høsten 2019 med tilskudd fra UD. Prosjektet vårt “Norge og OSSE” ønsker å gi unge folk i Norge større kunnskap og engasjement for det det vi mener er et viktig politisk samarbeid for norsk og europeisk sikkerhet. Vi takker for støtten!